Una de las principales prioridades de la Comisión Europea (CE) en los últimos años ha sido la revisión exhaustiva del Marco de Competencia de la UE. Su objetivo es adaptar la legislación de competencia de la UE a los objetivos de las transiciones digital y verde. Las últimas consultas públicas, centradas en la simplificación de ciertos aspectos procedimentales del control de concentraciones y la revisión de las Directrices Horizontales, son buenos ejemplos de este gran esfuerzo. La Dirección General (DG) de Competencia de la Comisión busca garantizar que las normas antimonopolio de la UE sigan siendo adecuadas para los nuevos desafíos.
Sin embargo, la CE está dejando atrás otros puntos de actuación que son extremadamente importantes para asegurar la competitividad, el liderazgo tecnológico y la soberanía de la economía europea. La crisis de Covid-19, la guerra de Ucrania y la dependencia energética de la Unión Europea están poniendo en entredicho el proyecto europeo hacia una nueva senda de crecimiento y progreso sostenible. Aquí está en juego la verdadera capacidad de las empresas europeas de invertir para cumplir con los objetivos políticos de la UE. Por lo tanto, son clave las nuevas políticas que garanticen que las empresas europeas ganen la escala suficiente para competir en los mercados globalizados y digitalizados.
Un nuevo enfoque en la política de competencia
La DG de Competencia y la forma en que aplica las normas de control de las fusiones no son, por supuesto, el problema, sino parte de la solución. Consideramos que es fundamental que la DG de Competencia no trabaje en silos, sino que lo haga de la mano de otras direcciones, buscando la flexibilidad. El enfoque debe estar basado en los hechos actuales y en el panorama global cambiante. Esto fomentará la política industrial, ayudará a las transiciones digitales y verdes y garantizará la competitividad y la sostenibilidad de los mercados europeos.
Para ello, es urgente que la CE reconsidere el enfoque sustantivo adoptado hasta ahora en el análisis de las concentraciones horizontales. También será necesaria una revisión de las Directrices sobre fusiones horizontales para garantizar que sigan siendo adecuadas para los retos que se avecinan.
Aplicación cautelosa y predictibilidad de los test de ICF y de proximidad de competencia
En primer lugar, la CE debería aplicar con más cautela los tests de “Important Competitive Force” (ICF o agente que genera una importante fuerza competitiva) y “closeness of competition” (de proximidad a la competencia). Esto es especialmente en las concentraciones en las que las sinergias de costes y el aumento de las economías de escala proporcionan beneficios sustanciales a los usuarios finales. La consideración de la posición del agente “maverick” que fomenta la competencia en el mercado y tira los precios, debería estar suficientemente probada, demostrando su capacidad para diferenciarse de sus competidores y no generar pérdidas a medio/largo plazo.
Además, la CE debería ser coherente en la metodología y el baremo impuesto para medir la cercanía de la competencia entre las partes que se fusionan. Igualmente, la DG de Competencia debería demostrar la «fuerte probabilidad» de un «Impedimento Significativo a la Competencia Efectiva» (SIEC), en lugar del «resultado más probable».
Un análisis de los efectos no cuantitativos que mire a largo plazo
En segundo lugar, la práctica de la CE hasta ahora se ha centrado principalmente en el análisis de los efectos de los precios a corto plazo como principal fuente de pruebas del impacto sobre los consumidores. Por ejemplo, con el uso de cálculos como las pruebas de presión de precios al alza (UPP). Este planteamiento puede suscitar fácilmente problemas de competencia en sectores con gran intensidad de inversión, como el de las telecomunicaciones.
Por el contrario, es necesario un análisis centrado en un plazo más largo de los efectos no relacionados con los precios para tener en cuenta otras mejoras de la calidad que no están relacionadas con los precios. Algunos de los efectos para estudiar son la innovación, la calidad, los ciclos a largo plazo, la capacidad de inversión, etc.
Repensar la metodología utilizada para determinar los efectos en los precios (test GUPPI)
En tercer lugar, la metodología utilizada para determinar los efectos de los precios después de la fusión (GUPPI) es estática. Este modelo no tiene en cuenta las eficiencias aportadas por la fusión que atenuarían significativamente los incentivos para subir los precios, incluso a muy corto plazo. Además, la credibilidad conferida a dicha herramienta no está suficientemente respaldada por el análisis empírico y no está equilibrada con el nivel de prueba exigido a las partes de la fusión para establecer la existencia de eficiencias.
Un enfoque dinámico que potencie la política industrial
En cuarto lugar, entendemos que la CE debería considerar la política industrial como un factor que tener en cuenta en la evaluación de las fusiones horizontales. Creemos que esto será especialmente importante en las industrias estratégicas que son esenciales para la soberanía y la seguridad europeas.
La disminución de los ingresos y la baja rentabilidad han dado lugar a una brecha grande y sostenida en el capex per cápita de las empresas de telecomunicaciones, en comparación con otras regiones de altos ingresos. En última instancia, esa brecha se podría traducir en menos capacidad de red y menos GB de uso per cápita. Hay pruebas de la relación entre la adopción de la banda ancha y el crecimiento del PIB. Por eso, necesitamos un sector europeo de telecomunicaciones fuerte para proporcionar una base sólida para la digitalización de los ciudadanos y las empresas de la UE.
Evitando la competencia artificial y asimétrica
En quinto lugar, algunas soluciones que se plantean podrían poner en peligro la sostenibilidad de los mercados europeos de telecomunicaciones. Es el caso de la creación de una competencia artificial y asimétrica al obligar a las partes que se fusionan a comprometerse a adoptar medidas para permitir la entrada de nuevos operadores en unos mercados que ya son muy competitivos. La regulación ex-ante existente ha garantizado y facilitado la entrada en el mercado de nuevos agentes y, por tanto, una competencia efectiva. Todo ello, en combinación con el apoyo a una estructura de mercado artificial, ha llevado la rentabilidad de la industria a niveles cercanos o inferiores al WACC, dificultando futuras inversiones.
Además, hay casos en los que esos remedios han sido utilizados por los nuevos entrantes únicamente con fines especulativos. Esto ha provocado que en varios casos, agentes que adquirieron activos como consecuencia de un paquete de compromisos de una operación de concentración, hayan vendido con el tiempo dichos activos en lugar de utilizarlos para convertirse en un competidor sólido (y, además, en un plazo de tiempo excesivamente corto). Desde nuestro punto de vista, esta situación ha reducido la eficacia de esos remedios después de la transacción.
Una consideración más amplia de las eficiencias en un análisis a largo plazo, con un estándar de prueba realista
Por último, creemos que las Directrices sobre concentraciones horizontales deberían revisarse para permitir una consideración más amplia de las eficiencias a largo plazo con un estándar de prueba realista para demostrar dichas eficiencias.
En nuestra experiencia, consideramos que la CE no contempla un plazo lo suficientemente largo a la hora de considerar las eficiencias que pueden surgir de una concentración. En este proceso también deberían tenerse en cuenta las características del sector y los ciclos de inversión.
Por el contrario, sería útil que la CE considerara todas las eficiencias gracias a las sinergias creadas por las entidades fusionadas, aportando innovación y mejoras en la calidad y fomentando la capacidad de inversión de las empresas. Estas eficiencias son, entre otras, las siguientes: eficiencias de costes (por ejemplo, evitar la duplicación de redes), eficiencias de calidad (por ejemplo, mayor eficiencia del espectro), eficiencias de despliegue (por ejemplo, mayor velocidad de despliegue) y eficiencias fuera del mercado (por ejemplo, menor consumo de energía).
Nos gustaría solicitar a la Comisión Europea que tenga en cuenta estas recomendaciones en el marco de una revisión en profundidad de la evaluación sustantiva en el control de concentraciones de la UE. De esta manera, se podrán potenciar unas políticas industriales de la UE más fuertes para crear un marco sólido y un mercado único europeo sostenible, independiente y resistente.
